郡县制并非秦始皇所开创，只是到了秦始皇统一全国时，才实现了它的系统化和规范化，才成为整个国家的法定的行政制度，后人就称秦始皇推行郡县制。
公元前221年，李斯主张废除分封制，秦始皇决定对国家全面施行郡县制行政管理，在全国范围内确立了郡县制度。
最初，分天下为36郡，以后，随着边境的开发和郡制的调整，总郡数最多曾达到46郡。郡设郡守，郡守之下有郡丞、郡尉、监察史等。郡下设县，万户以下为小县，设县长。县令或县长之下又设县丞和县尉，也与上级政权一脉相承。县以下以乡、亭、里为单位，十里为一亭，十亭为一乡。
